12月20日，人社部公布消息称，日前开幕的十二届全国人大常委会第二十五次会议审议了《关于授权国务院在河北邯郸市等12个生育保险和基本医疗保险合并实施试点城市行政区域暂时调整实施〈中华人民共和国社会保险法〉有关规定的决定（草案）》（以下简称《草案》）。人社部部长尹蔚民在对《草案》作说明时表示，生育和基本医疗保险在医疗服务项目上有共同之处，特别是在医疗待遇支付上有很大共性，将两项保险合并实施能降低运行成本。这意味着，去年中央经济工作会议提出的精简归并“五险一金”的工作正式拉开大幕，生育、医疗保险合并工作靴子落地。

　　合并思路浮出水面

　　“五险一金”是我国社保体系中的重要组成部分，主要包括养老、医疗、失业、工伤和生育保险，以及住房公积金。本次《草案》提及拟试行合并至基本医疗保险中的生育保险是完全由用单位缴纳的、保证职工享受相关待遇的社会保险种类。

　　不可否认，长期以来，我国相对较高的社保缴费率已愈发受到各界诟病，在经济下行区间，企业社保支出负担与日俱增，员工却无感甚至强烈反映到手薪酬减少等问题日益凸显。因此，近年来中央接连多次提出将通过阶段性降低社保费率降低企业、个人缴纳负担。

　　公开资料显示，各种保险中，养老、医疗保险缴费比例较高，也是涉及面、改革影响较广的险种，而其余三种保险就成为了中央为企业减轻社保负担的主要切入口。去年7月，人社部、财政部曾联合发文决定自去年10月1日起适当降低生育保险费率。根据规定，生育保险基金累计结余超过9个月的统筹地区，应将生育保险基金费率调整到用人单位职工工资总额的0.5%以内，具体费率应按照“以支定收、收支平衡”的原则，根据近年来生育保险基金的收支和结余情况确定。当时，有业内机构初步测算称，该项费率的调整可为全国企业每年减轻负担120亿元。

　　而在今年4月，人社部进一步发布《关于阶段性降低社会保险费率的通知》，再次向各地强调要继续贯彻落实上述政策规定，确保实施到位。值得注意的是，当时在通知中，人社部还透露，生育和基本医疗保险合并实施工作将待国务院制定出台相关规定后统一组织实施。

　　8个月后的本次全国人大常委会上，生育、基本医疗保险合并实施路线图终于随着《草案》的公布而浮出水面。尹蔚民透露，改革试点的总体来说思路为：保留险种、保障待遇、统一管理、降低成本。具体来说，《草案》拟提出，由全国人大常委会授权国务院在河北省邯郸市等12个城市暂时调整实施我国《社保法》第六十四条、第六十六条关于生育保险基金单独建账、核算以及编制预算的规定，将生育保险基金并入职工基本医疗保险基金征缴和管理。试点实施期限为二年。对实践证明可行的，修改完善有关法律规定；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

　　尹蔚民表示，将两项保险合并实施符合社会保险一体化运行的要求，有利于提升社会保险基金互济能力，更好地增强生育保险保障功能，有利于提高行政和经办服务管理效能，降低运行成本，是推进建立更加公平更可持续的社会保障制度的一项改革尝试。今年10月，国务院已原则同意《生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点方案》。

　　由易到难的改革选择

　　实际上，在本次《草案》披露前，甚至在中央确定合并实施生育和基本医疗保险的思路之前，业界就曾有观点认为，小险种向大险种合并是现阶段中央降低社保费率比较有效的一个途径，而且相较于工伤、失业两个险种，生育先被合并至基本医疗保险体系内的可能性较大。

　　究其原因，专家认为主要就是由于这两项社会保险合并影响、难度相对较小，而且已有一定的制度基础。

　　中国社科院世界社保研究中心副秘书长齐传钧表示，生育险涉及人群范围相对较小，即使合并后由医保资金报销也不会给医保资金池子带来太大压力，而且，随着全面二孩政策实施，生育保险政策可能也将面临调整的关口，此时研究实行两险合并可“一石二鸟”。

　　“更重要的是，生育、基本医疗两项保险险种性质有相当程度的近似性，此前多年管理部门也有交叉，合并后管理工作统筹起来较为方便。”齐传钧介绍，目前，生育险在我国是由人社部门管理的，而基本医疗保险虽然此前在地方大多分给了人社、计生两个部门管理，但随着今年8月人社部接连表态明确我国已有越来越多城市告别城乡医保多头分管局面，这项制度也在逐渐统一到人社部门管理的范畴内。也正因如此，同由人社部门管理的生育、基本医疗保险成为了最有希望实现“五险”变“四险”的突破口。

　　“对比之下，工伤保险虽然也涉及医疗领域，但与基本医疗保险所属体系存差异，而且工伤保险有着单独的认定标准，短时间内合并的条件并不充分。此外，失业保险和其他几个险种起到的作用又有较大区别，合并到其他险种中就更勉强了。” 华中师范大学公共管理学院副教授孙永勇则直言，这也是我国暂时难以参考美国经验选择将工伤保险也纳入基本医保，形成“大医疗保险”制度的原因。

　　顶层设计空白待补

　　“生育、医疗保险合并后，下一步相关部门又将面临更多新难题。”齐传钧分析。有业内专家告诉北京商报记者，此后不论是降费率还是合并税种，都还存在一定的“微调”空间，但背后付出的精力可能要比生育医疗保险合并大得多。

　　在此背景下，业界将填补这段改革空白期的希望寄托在了商业养老保险身上。而十八届五中全会通过的“十三五”规划甚至将发展商业养老保险写入了其中。有专家指出，只有将作为养老保障第三支柱的商业养老保险从短板培育成为长板，甚至超过基本养老保险、企业年金成为养老保障的最主要组成部分，养老保险费率才具备了降低的条件，企业的社保负担才会实现真正意义上的减轻。

　　“目前商业养老保险总体规模较小，未来发展空间十分可观。”人社部社会保障研究所所长金维刚表示。不过，也有业内人士担忧地表示，对比美国、日本的企业福利水平，中国在既有的劳动力成本结构下，增加任何新的福利支出项目都会给企业带来难以承受的负担，因此，企业没有动力和愿望引入新的福利项目。事实也显示，中国企业除了法定基本福利外，其他福利支出微乎其微，显然，只有进一步压缩法定福利的相对规模，才能给企业自愿性福利留出成本空间，商业养老保险才能在企业养老保障计划中找到用武之地。

　　然而，在提及社保费率降低的“治本之道”时，齐传钧坦言，今后相关部门应侧重解决目前我国社保制度运行效率欠佳的问题，而这也是导致社保费率居高不下、资金缺口却不断扩大的根本原因之一，也凸显出我国社保制度缺乏统一顶层涉及的问题。“同样是需要缴纳相对较高的养老保险，替代率也与中国类似，但美国的基本养老保险费率仅有中国的五成左右，而且缺口却非常小、形成时间也较短。”齐传钧坦言，可以看出中国的养老保险等基本险种制度运行效率亟需提高，而解决这一问题，以及确定未来增加政策性长期照护保险空间有多大等内容都是需要顶层设计来一并统筹。

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